电磁场和公众健康 － 警戒性政策

世界卫生组织新闻办公室

事实资料 2000年 3月

人工电磁场（EMF）的潜在健康影响，从十九世纪后期以来，已经成为科学关心的一个主题，并在最近40年内得到特别的关注。这些场的通常来源包括电力线、家用电线、电器、电动仪表、计算机显示器、远程通讯以及广播设备，移动通讯和它们的基站。

公众曝露于EMF由多种团体和法定限值来调控。其中最重要的是由国际非离子辐射防护委员会（ICNIRP）起草的国际导则，连同各种国家安全标准。导则的目的是避免所有短期和长期的曝露所致的已确定的危害，并在限值中引入很大的安全裕度。实际的曝露水平总是远低于所推荐的限值。

关于EMF的不确定性

EMF潜在健康风险的评估包括无数不确定性。特别是，若干流行病学的研究提示在EMF和人体疾病之间存在微弱的关联。这些研究包括各种疾病与曝露情况。然而，证据的主体大部分涉及与家中工频（50／60Hz）电场和磁场有关的儿童白血病风险可能的增加。其他的科学证据，包括大量的动物研究，却不支持这种结论；而许多流行病学研究本身存在着问题，其中包括不适当的曝露评估。

复核过这些证据的专家委员会已经一致地发现这种关联很微弱以致不具说服力。例如，1997年美国国家研究委员会（NRC）结论说："现有证据的主体并不表明曝露于家中工频电场或磁场，会呈现对人体健康的危害"。同样地，ICNIRP1998年EMF曝露导则陈述说："从EMF场曝露和癌症间流行病学研究的结果，并不足以成为制定曝露准则的科学基础"。没有一个重要的委员会已经得出结论，即低水平的场确实存在危害性。但是很清楚，有相当多的科学不确定性，以及对此问题公众存在高度的忧虑。

预防性的政策

遍及全世界，在政府的内部和外部有一个日益上升行动来采取"预防性处理"，面对科学的不确定性来控制健康风险。作为一个国际的卫生机构，世界卫生组织WHO通常不建议国家当局建立超出已知知识的政策。但是，在1999年伦敦第三次部长级环境和健康会议上所签署的宣言之内，WHO受到鼓励来考虑"在评估风险中强烈应用预防性原则的必要性，以及采纳对危害更具预防性、更主动的处理"。

面对科学的不确定性，有若干引起警戒的不同政策已经得到发展，来述及关心公众、职业性和环境性的健康问题。这些包括：

预防性原则

谨慎回避 以及

可合理达到的尽可能低（ALARA）。

预防性原则是一种风险管理政策，应用于具高度科学不确定性的场合，反映对潜在严重风险采取措施的需要，而不等待科学研究的结果。

对欧洲联盟的国家，罗马声明说："环境方面的社会政策，应当根据预防性原则"。采用预防性原则的最近实例是欧盟委员会禁止从英国进口牛肉的决议，着眼于限制似牛的海绵状脑病（BSE 疯牛病）的传染。欧洲法庭裁决这项决定是正当的：

"由于危险的严重性以及情况的紧急，并考虑到该决定的目的，委员会并未以明显不适当的方式来采取决定，而是在临时基础上和更详细的科学信息产生之前采取的。"

在人体健康风险的存在或程度存在不确定性时，委员会可以采取保护措施而不必等待这种风险的现实性或严重性变成明朗化。

2000年2月份欧洲委员会核准了一个重要的关于预防性原则的通讯（决定），对原则的应用提供了准则。按照该通讯，根据预防性原则所采取的措施应该是：

专门制定所选择的保护水平；

在应用上没有差别（一致性），即他们以同样的尺度来处理可对比的情况；

与已经采取的类似措施的一致性，即所采取措施在范围和本质上，应和在所有的科学数据

都是可得到的等同地区已经采取的措施可比较；

依据采取行动或没有行动的潜在利益和费用方面的检查（适宜和切实可行性，包括一个经

济成本／利益的分析）；

本质上是临时性的，即需对新的科学数据；以及对产生作出更全面的风险评估所必要的科

学数据进行复查。

按此定义，预防性原则是"风险导向"，在此需要一个危险研究的评估，包括利益－费用方面的考虑。很清楚，这是意在对潜在的严重健康危害草拟预防性的反应，直至具有合适的数据来作出更有科学依据的反应。

谨慎回避最初是作为一种对工频EMF风险管理的策略，由Carnegie Mellon 大学的 Morgen、Florig和 Nair 提出的。在他们1989年给美国技术评估办公室的报告中，这些作者对"谨慎回避"作出定义为"采取步骤使居民离开电磁场，对设施重辟路径，对电气系统和电器重新设计。"谨慎被定义为"承担这些回避的活动，支出适当的费用。"

从1989年以来，谨慎回避已经演化意义为采取简单、易达到的、低价措施，来降低EMF曝露，即便不存在可验证的危险时。然而，"简单"、" 易达到"和"低价"这些词缺少精确的含义。通常，政府机构仅限于对设计上的小改进能降低公众曝露水平的新设施应用这项政策。并不应用于现有设备需要的改进，这通常是很昂贵的。

按此定义，在缺少任何科学合理的关于这些措施会降低危险的期望下，谨慎回避提议采取低费用的措施来降低曝露。这些措施通常被表述为自愿的建议，而不是以固定的限值或规定（准则）方式表述。

谨慎回避（不需要按它同样去做）在澳大利亚、瑞典以及美国的少数州中（加利福尼亚、科罗拉多、夏威夷、纽约、渥太华、得克萨斯和威斯康星）的部分电力部门中，已经采用作为政策。1997年澳大利亚对新建输电线路采用"谨慎回避"的政策，采取被政府称之为"综合准则"的措施，进行实施而"无不适当的不便"。能在"适当费用"下所采取的措施包括电力线的路径离开学校、电力线各相导线的排列以减少邻近线路走廊的磁场。

在美国，没有任何国家团体（机构）明确地推荐电力线场的"谨慎回避"政策。然而，全国环境卫生学学会（NIEHS）在向美国国会的最近建议中类似地建议，"电力工业继续其电力线路定位的惯例，以减少曝露；并继续探索减小输电和配电线路周围的磁场，使不发生危害。我们也鼓励在不增加其他的危险，例如由于意外的触电致死和火灾的前提下，降低从邻近配电线路来的曝露的技术，。"

形成对照，在NIEHS报告送给国会的封面信件中，NIEHS的主管Kennith Olden建议：替代"被动的监管行动"为 "教育公众和受监管的社会以降低曝露。"这项建议与谨慎回避有所不同，即提倡教育措施而不是采取实际措施来降低曝露。

谨慎回避在美国并未正式被采用，以监管通讯和商业的广播设备。然而，政府机构已经向远动通讯工业作出可能考虑"谨慎回避"形式的建议。1999年美国食品和药物管理局（FDA）力劝移动电话工业设计在设备功能所必需的水平上能减少用户射频（RF）场曝露的电话。

在谨慎回避之中，如不同国家所实施的，谨慎涉及到支出，不是对危险的一种态度。它并不意指设定曝露限值于一个任意（人为）的低水平，并要求达到目的而不问费用；但宁可采取措施以合适费用来降低公众对EMF的曝露。不要求评估对潜在健康的利益。

ALARA是个首字缩写词，即 "可合理达到的尽可能低 As Low As Reasonably Achievable".这是一项用以减少已知危险的政策，在保持曝露至可合理达到的尽可能低的同时，考虑到费用、技术、公众健康和安全的利益，以及其他社会与经济方面的关心。今日，ALARA主要应用于离子辐射防护范围；在那里限值并不在阈值的基础上设置，而是宁可在"可接受风险"的基础上设置。这种情况下，降低风险是合理的，这种风险可以假定甚至在低于所推荐限值的水平下存在，其根据是"可接受风险"的构成、对个别人而言，存在很大差别。

ALARA未应用于设定EMF曝露相关的公共政策。当然，这对EMF（电力线的或射频场的）不是一项合适的政策，因为没有在低曝露水平下任何危险的预期，以及曝露的无处不在。

对EMF的预防性政策

有关EMF曝露的谨慎回避和其他警戒政策，已经在许多公民中流传，他们感觉到它们对科学上未证实的危险提供额外保险。然而，这些措施在应用上是很有问题的。主要的困难是对低于导则建议的EMF慢性曝露，缺少危害的明确证据，或者危害本质的任何了解（若存在的话）。当触发一个警戒政策所需的证据份量，无容置疑地低于设定曝露准则所需要时，很清楚必须对危害予以验证，同时也需要对危害可能存在的若干情况有所理解。

另一困难是现代社会中EMF曝露以高度变化的水平和在广大频率范围之内无处不在。因此很难来建立具有一致性和公正的警戒政策。举例：典型的市内环境包含多种射频发射装置，范围从低功率通讯发射器到很高频率的广播发射器。难于设想在同一市区内存在更高功率源的情况下，提出一个一致的、公正的警戒政策来减少蜂窝电话基地站来的射频电磁场的曝露。当然，尝试实施对蜂窝电话天线的警戒政策，已经典型地在逐件的基础上做成，而不注意环境中的其他更强的射频能源。

导则限值的含义

上述的考虑表明明，一项对EMF的警戒政策，只应在特别注意和慎重斟酌后采用。如欧洲委员会所草拟的政策要求，看来在电力或无线电频率EMF情况下并不满足；然而其他的相关政策，如"谨慎回避"，则可能是合理的。

一个原则性要求是，这些政策只在下述条件下采用，即科学的风险评估和科学基础上的曝露限值不应因采用任意的警戒政策而破坏。这将会发生，例如，如果限值被降低到与已确定的危害没有关联的水平，或对考虑到科学不确定性程度的限值作不适当的任意（人为）调整。

引入警戒政策而不破坏以科学为根据的标准是可能的。1999年新西兰政府公布其射频曝露的标准，它遵循1998年ICNIRP的EMF准则。卫生环境部注意到在其标准中考虑了基本限制和参考水平，以"提供合适的保护。"然而，该部也注意到社会对射频曝露的关心，可以表达为"适当的话，减少不必要的、或对达到服务目的与过程要求是偶然性的射频曝露，倘若这能够在合适的费用下很易实现。"强调了在"合适的费用"下降低曝露的这个重点，而无预期的健康利益或费用－利益分析的证据，表明这种政策是一种"谨慎回避"，而非欧洲委员会所草拟的"预防性原则"的应用。

与预防性无关的其他措施，有助于表达新电气设施被推荐时会典型地出现的公众关心。这可能包括公众投入或参与到有关电力线、变电站或射频发射站选址的决策。此外，个人能够选择采取他们觉得是适合他们的情况与环境的何种措施。这些行为可以包括重新配置床边的电气设备，例如钟表无线电、移动儿童的床到卧室的具有低磁场的一个地点。在睡觉之前关闭电热毯也是一种选择。人们进行大范围移动电话通话，可以使用一种耳机－麦克风的头戴送受话器（不用手的用具），并保持移动电话离开人体。这些行为不应由国家当局在健康的基础上来推荐，但对个人可能是合适的，取决于他们对有关危险的感受。

（ 周秋森 译 杨新村 校 ）