预防性原则与电磁场：执行与评估

LEEKA I. KHEIFETS*，GORDON L. HESTER 及 GAIL L. BANERJEE 

电力研究院，美国加州帕罗奥多Hillview大道3412号，邮政编码CA 94304 -1395

摘要

预防性原则，是为了避免可能的危害（即使危害不一定会发生）而考虑采取行动的建议。对预防性原则的定义和解读各不相同。我们提供了一系列定义，强调这些定义对危害的证据强度的要求和需采取行动的要求。我们阐述了在政策制定过程中，面对科学不确定性，已采取的各种不同的方法，以解决电磁场的可能健康影响的问题。而且，我们讨论了有关电磁场健康风险，尤其是与预防性原则政策制定相关的科学不确定性的具体方面。我们定义并讨论了谨慎回避以及预防性原则应用于电磁场的其他一些独特的特点。我们利用电磁场政策决策的实例得出结论：任何预防性原则的政策制定过程中都需要权衡风险，以及通过更好的方式提供定义和执行预防性原则的建议。

关键词：电磁场，环境政策，预防性原则，风险管理    

1. 引言

预防性原则是社会用来决定是否采取措施保护人们免受可能危害的众多指导之一。从本质上说，它是一种“宁可事先谨慎有余，不要事后追悔莫及”的方法，建议即使危害不一定会发生，都应该采取行动来避免危害。

可选择的行动包括从不采取任何行动到禁止潜在有害的物质或活动。许多因素会影响这一选择；潜在危害的严重程度和关于某个活动或物质是否会引起危害的不确定性程度是其中最具影响力的因素。如图1所示，这两个因素可以证明各种不同的行动的合理性。实际上，危害的严重程度和不确定性程度是预防性原则唯一直接强调的因素，因为预防性原则是典型的基于假定的原则。与风险相关的危害的严重程度会大不相同。当危害很小时，尤其是如果危害是暂时的或可逆的，几乎不采取什么回避都行之有理。但如果危害很大且不可逆，或持续时间久，重大的防范或回避措施都能很容易地被认为是合理的。危害的严重程度可以是指对少数人的巨大风险，但它更经常反映的是对社会或环境的整体影响。

图1：对应某一行为或物质带来危害的风险，可能采取的措施范围。阴影区域代表预防性原则可能发挥作用的危害严重性和确定性的结合。（ALARA，可达到的尽可能低。）

所有的风险在某种程度上具有不确定性，但是不确定的程度是不同的。当对于某种风险具有较大的不确定性时，通常合理的做法是不采取任何行动（除了可能尝试去降低不确定性）或者采取简单、价廉且鲜有消极影响的措施。如果危害发生的不确定程度高，怀疑中的物质或活动就可能被禁止或以某些不太可能有害的事物取代。或者，如果该物质或活动是必须的，且没有可用的合适的替代物，那么就可能执行严格的限值。 

显然，当与风险相关的危害很小且是否会发生也非常不确定时，几乎可以不用采取措施。反之，当危害很大且确定会发生时，就提倡采取重大措施。在（图1）灰色区域，假定存在巨大的危害，但危害是否会发生的确定性很低，或危害程度低但发生的确定性高，这些情况下的政策制定更加困难，并且需要一些决策规则作为行动指导。如果有其他的决策规则和风险评价作为补充，预防性原则提供了一个框架，有利于在不确定的情况下，提供是否采取措施以及采取什么措施的决策的基础。

在本文中，我们提出了预防性原则各种不同的定义，并且阐述了其在电磁场曝露的调控政策中的应用，并对未来的应用提出建议。

2. 简史

作为监管危害环境的活动的决策规则，预防性原则于1969年在《在瑞典环境保护法案》中提出。这一至今仍然有效的法案声明：纯粹的危害风险，如果不是太过轻微的话，就有必要采取保护措施或禁止可能引起危害的活动。

Vorsorgeprinzip，或“预防性”原则，在20世纪70年代被纳入德国国家法律（Von Moltke，1987年)。从本质上声明环境政策需要采用一种预防性方式，Vorsorgeprinzip为核能生产、酸雨和北海污染问题的政策调控提供了依据。

1987年，北海保护第二次会议（环境部，1988年）的部长宣言在国际环境法中引入了预防性原则。这一宣言将预防性原则的应用限于由存留的、有毒的、和易在生物体内累积的物质可能引起的海洋生态破坏，即使在破坏缺乏科学证据的情况下。随后，预防性原则被纳入1992年欧盟马斯特里赫特条约修正案。修正案声明：欧洲共同体的环境政策“应以预防性原则、以采取预防性措施的原则、以环境破坏应作为优先考虑的事情在源头被纠正的原则以及污染者应付出代价的原则为基础”。但是，修正案强调在政策制定中，要求考虑已有的科学证据、环境状况、成本和利益以及社会经济状况。

大量其他国际条约和政策声明都以某种或其他形式纳入预防性原则。尤其重要的是1992年，预防性原则出现在里约热内卢联合国环境与发展大会签署的条约中：生物多样性公约和联合国气候变化框架公约（UN，1992b）。里约热内卢环境与发展宣言（UN，1992c）也体现了同时包含成本-有效性的预防性原则的特点。

除了德国和瑞典，许多国家尤其是澳大利亚、加拿大、新西兰、瑞士、美国和英国的国家环境法都开始明确地或含蓄地引入预防性原则，将其作为一种方法。1992年澳大利亚关于环境的政府间协议和1994年英国可持续发展策略就是两个例子。

3. 预防性原则的定义

预防性原则的定义和解读多种多样。这些定义包括以下三种基本方法：

1. 在受到严重的或不可逆危害威胁的情况下，不确定性不应该成为推迟采取行动来预防危害的理由。

    此定义出现在诸如1990年《卑尔根宣言》和1992年《生物多样性公约》（UN，1992a）的前言等文件中。许多人认为，与其他的定义相比，此定义似乎是个打了折扣的版本，没有为行动提供直接的基础。实际上，这个定义是一份强有力的声明。可以更加积极地释义这个定义——“即使缺乏确凿的证据证明危害发生，也考虑采取行动”。但是，这项声明并没有提供明确的导则，来确定在任何具体情况下，应该采取什么样的行动。很明显，有必要在基于其它决策规则的情况下，进行进一步分析。

2. 在受到严重的或不可逆危害威胁的情况下，即使尚未建立明确的因果关系，也应该采取预防性措施。

    这项定义被纳入1992年《波罗的海地区海洋环境保护公约》和其他条约及宣言中， 其是一项更加有力的声明，实质上是想表达在面对危害的威胁时，“行动起来”！但与第一项定义相比，它也没有提供更加明确的关于应该采取什么样的行动的导则。它所起的作用是，排除不采取任何行动的做法。从这个意义上看，这个（更有力的）版本似乎提倡不论怎样都要采取行动。这就意味着仅不确定性就足以成为采取行动的理由。

3. 无论何时，只要某行动或物质会引起不可弥补的或不可逆的危害，即使这个危害不一定发生，也应该阻止或取消此行动。

    在《瑞典环境保护法案》（1969）中发现的这一定义，不仅要求采取某种行动，而且还要求采取极端行动来完全消除可能引起危害的做法或物质。它禁止考虑其他问题，诸如该做法可能带来的益处，也禁止考虑可能引起的危害程度以及危害是否确实会发生的不确定性程度。

尽管上述每一项定义都扮演着预防性原则的角色，但它们所要求的证据强度和采取的行动之间有重大的差异，这也使得这些方法根本不同。当有“足够的证据”证明某个行动或物质有害（《马斯特里赫特条约》，1992年），当没有决定性的科学证据（Cameron 和 Abouchar，1991年），或当某物质或行动已被暗示为可能的原因时（Rachel’s Hazardous Waste News，1993年），就可以采用预防性原则。

同样地，一旦达到了必要的证据强度，预防性原则的这些定义所指的应采取的行动也各不相同。这些行动范围包括从阻止或消除曝露（《瑞典环境保护法案》，1969年），到成本效益行动的采用（联合国，1992年），再到仅仅考虑采取行动。当提倡采用成本效益行动时，通常是指在降低危害同等有效的多种选择中，采用最经济的行动。至于行动要多有效才有资格被纳入考虑范围，这项定义没有提供相关导则。可以这样推测，应该考虑尽可能有效的行动，成本绝对是第二考虑因素。例如，如果有一种成本非常高的行动类型能够消除可能的危害，那么这个行动就优先于其他任何效果较差的行动，不论其的成本要高多少。否则，在成本和有效性都不同的行动中，就需要其他一些标准来决定采取什么行动。这一标准包括例如阈值测试（危害必须至少被降低一定比例，或至少降低到某个最高水平）或成本-效益测试（介于两种选择间的危害增量降低值必须至少与增量成本持平）。

预防性原则各种不同的定义之间的另一个重要的区别在于，谁承担举证责任。在一些定义中，对可能引起危害的行动的举证责任，从行动的反对者转移到其提议者（Wingspread Conference，1998年）。考虑到关于所提议的行动是否会带来任何危害这一不确定性，是可能采取预防性原则的情形所固有的，因此有可能无法提供确凿证据证明行动是否有害。但是，如果不太极端，也就是说，如果这个标准是证明权重的一种，而不是绝对证据，那么证据的举证责任转移到提议者会产生有益的效果，即引导他们获取并提供更多关于他们所提议行动的可能危害的信息。

最后，预防性原则的这些定义反映了不同程度的风险规避。那些提倡阻止或消除危害的定义，比那些提倡考虑采取行动的定义，体现出更高程度的风险规避。

在电磁场的情况中，如我们接下来将看到的，各种评论主体使用了证据强度的不同要求（例如，充分性对决定性）和有关可能的电磁场健康影响的证据强度的各种解读。因此，这些评论主体采取或拒绝预防性原则方法的意愿不仅取决于他们对证据强度的评价，也取决于所使用的预防性原则的定义。我们将进一步讨论应用于电磁场的问题时对预防性原则的不同定义。但首先我们将阐述电磁场科学，及在具有科学不确定性的情况下，制定关于电磁场问题的政策所采取的各种不同方法。

4. 电磁场科学的阐述

自从100多年前，第一座公共发电站开始运作以来，在这个工业化世界的每个角落，电的使用就在不断增加。如今，发展中国家视电力为创业和提高生活质量的主要方式。虽然，社会在无数方面都明显地得益于电力，但人们已经开始担忧：在发电、输电及用电过程中产生的电磁场可能给健康带来不利影响。

电磁场是否会对人类健康产生不利影响？这一问题首先在流行病学研究中被提出。流行病学研究考察了职业曝露和住宅曝露。在其他健康影响中，大部分的研究都集中在癌症，尤其是白血病和脑癌。尽管在一些研究中，发现了一些关联，但这些关联的正确性和价值还存在很大的不确定性。曝露评估困难，风险增加的幅度小，广泛缺乏剂量-反应关系，可能的不受控混淆因素和偏倚，以及具体癌症和被确认为最重要的曝露源的各个研究之间的差别，这些都构成了不确定性。

对实验室动物的研究结果在很大程度上都是阴性的。一些细胞和组织培养研究已经表明电磁场曝露能诱发生物反应。然而，独立实验室研究发现，很难重复这一效果。而且，电磁场诱发的生物反应与癌症发展之间关系尚不清楚。现有的资料表明，电磁场并没有达到为已知致癌物制定的标准。那就是说，它们既不起诱变剂的作用，也不起致癌物的作用。经过20余年的研究和科学研究专家组的众多评论，电磁场是否是癌症促进因子或致癌物的问题还有待解答。最近，科学研究延伸到非癌症终点，例如心血管疾病和神经变性疾病。

面对不确定性，公众对电磁场以及无处不在的电磁场曝露，和即使很小的风险引起可察觉的公共健康影响的可能性的担忧，促成了采用预防性原则的建议。

 4.1 科学不确定性

预防性原则按定义应用于具有科学不确定性的情况，但应用于电磁场时，由于电磁场科学的一些特殊方面，则特别容易出现问题。电磁场科学不仅包括关于曝露是否与风险增加有关联的不确定性，同样也包括其他不确定性。

首先是风险数量级和特异性的不确定性。曝露于电磁场的风险（如果确实却在），可能很小，但会影响许多人。或者，风险很大，但只影响少部分易感个体人群。或者还有可能，同时曝露于另一因素，也许是某种罕见的磁场事件，其具有某种尚未确定的特点，并能导致风险增加。当然，每一种这些可能的风险与曝露之间的关系都要求采取大不相同的一套预防性措施，来降低风险，这就使得预防性原则的应用尤其困难。

另一个重要的不确定性是目前还不知道曝露的哪一方面有害。一些行动在降低曝露的某些方面的同时，可能通过增加曝露的至今未知的，且可能会证明是罪魁祸首的某些其它方面，从而在不经意间使风险增加。在电场的背景下，预防性措施的总概念来源于以下假设：曝露越少越好，减少曝露的一方面，也会减少任何可能有害的方面。这两个假设都不是给定的。实际上，一些实验室研究表明，由于电磁场而产生的生物效应随场频率窗口和场强变化。虽然这种复杂且不同寻常的模式不太可能，且违反了一些已经被接受了的毒理学和流行病学原理，但在电磁场中使用预防性原则时，必须考虑这种模式可能是真实的。

由于缺乏明确阐明、有效、且可再现的电磁场与生物系统的相互作用机制，且场相关的特点过多，使得不足以完全避免电磁场曝露（只有完全不使用电时才能完全避免）的回避策略的制定困难，且有可能起反作用。既然电力明显有益于健康，也在其他很多方面有益于我们的生活，不使用电不是一个可行的选择。因此，与有很多代替物可供使用的许多毒性物质的情况不同，此种情况仅能允许我们努力确定并降低风险（如果风险确实存在），同时保留电提供的益处。

5. 预防性原则在电磁场中的应用

政府对电磁场问题的反应各不相同。虽然大部分政府没有为电磁场曝露建立任何标准，但其他一些政府则已经建立了导则，设定了当地的（曝露）限值，或采取谨慎的回避政策。

5.1 电磁场导则和限值

图2：国家和国际各导则指定的职业磁场曝露限值的变化。DIN/VDE，德国标准化学会-德国电气工程师协会；IRPA/INIRC，国际辐射防护协会/国际非电离辐射委员会；NRPB，英国国家辐射防护局；CENELEC，欧洲电工技术标准化委员会；ACGIH，美国政府工业卫生学家会议；ICNIRP，国际非电离辐射防护委员会。

许多国家和国际组织都制定了导则，为职业曝露和住宅曝露设定限值。这些组织包括国际辐射防护协会/国际非电离辐射委员会（IRPA/INIRC，1990年），欧洲电工标准化委员会（CENELEC，1995年），英国国家辐射防护局（NRPB，1993年），德国标准化学会-德国电气工程师协会（DIN/VDE，1995年），美国政府工业卫生学家会议（ACGIH，1996年）和国际非电离辐射防护委员会（ICNIRP，1998年）。导则集中于急性神经和心脏效应的预防。潜在的长期效应的证据，例如癌症方面的证据，被认为不足以制定导则。

早期的导则指定了“工作全天”的限值，较短期曝露的限值宽松。后来的导则（ACGIH，1998年；ICNIRP，1998年）指定了瞬时限值或最高限值，取消了短期曝露限值，其在一段限定的时间（小时）内（但并不是微不足道的），允许相当高的场曝露。总体而言，磁场的导则变得越来越严格，最新的导则是ICNIRP导则（1998年）（图2）。

对职业群体，ICNIRP导则指定了参考水平（是为决定采取某行动而规定的水平）：50 Hz场，电场和磁场的参考水平分别为10kV/m，0.5 mT（5 G）；60 Hz场，电场和磁场的参考水平分别为8.3kV/m，0.42 mT（4.2 G）。对一般公众，50 Hz场，电场和磁场的参考水平分别为5kV/m，0.1 mT（1 G）；60 Hz场，电场和磁场的参考水平分别为4.2 kV/m，0.083 mT（0.83 G）。

以部分ICNIRP标准为基础，德国联邦政府于1996年出版了第一部关于住宅曝露的国家电磁场法规（德国联邦政府，1996年）。由于一些国家内的公众压力，欧盟采用了一项以ICNIRP住宅曝露导则修订版为基础的建议。瑞士（瑞士联邦委员会，1999年）采用了更为严格的限值（2-10 mG），意大利提议采用这一更为严格的限值。

在美国，一些州及地方政府已经对输电线路规定了电磁场限值（Sahl和Murdock，1997年）。某些州（如福罗里达州）的法规和其他一些州（如明尼苏达州）的非正式导则将这些限值设为：输电线用地的区域内，其电场约为10 kV/m级；输电线用地的区域边缘，其电场约为2 kV/m级，磁场约为200 mG。有些当地条例采用的磁场曝露限值要严格得多（输电线用地的区域边缘的磁场约为 2-4 mG级）。

5.2 谨慎回避

政府采用“谨慎回避”比采用导则更为频繁。“谨慎回避”这个概念是由卡内基梅隆大学的M. Granger Morgan，H. Keith Florig，和Indira Nair引入的。在美国技术评估局（OTA）1989年的报告中（Nair等人，1989年)，他们提议将谨慎回避作为一种政策选择。该报告将谨慎回避定义为“采取措施，重新布局设施，重新设计电气系统和设备，使人们远离各种场”；谨慎被定义为“只展开那些成本适中的回避行动”。作为在面对不确定性时，利用不完整的科学做出合理的判断的例子被引入，谨慎回避可以视为预防性原则的一种应用。预防性原则提倡即使在没有明显的风险时，也采用简单，易实现，低成本的措施来尽量减少曝露。

自引入以来，谨慎回避便被澳大利亚、瑞典和美国的一些州，包括加利福利亚、科罗拉多、夏威夷、纽约、俄亥俄州、德克萨斯和威斯康星所采用。其他州，如康纳迪克州、密苏里和哥伦比亚特区反对谨慎回避政策，因为证据不足，且在电磁场的问题上尚未达成科学一致。1991年，澳洲的一项政府报告（Gibbs，1991年）推荐谨慎回避政策，1997年被采用。这项政策限于新的输电线路，体现了“一般导则……不引起过度的不便”。1993年，瑞典政府按照瑞典电力局（Villa和Ljung，1993年）的建议，提倡谨慎回避。这项警戒式的政策被定义在不引起大的不便及不需要高成本的条件下，采取措施来减少新建房屋和电力设施的磁场。该政策以书面形式载入1996年瑞典当地政府官员的导则中（职业安全与健康国家委员会，1996年）。

    通常，如果采取减少曝露的措施的成本合理，并在其他所有方面的后果合理，那就应该努力减少完全偏离了被视为正常环境状态的领域。只要就新的电力设施和建筑物而言，就应努力以限制曝露的方式来设计和布置。

在美国，建造新线路时，对谨慎回避的解读是指采取所有措施，从采用现有的最好的实践到实行成本低廉的措施（加利福利亚将其定义为成本低于工程预算的4%的行动）。最近，应1992年能源政策法案的要求，国家环境卫生研究中心（NIEHS）向国会提交了一项5年研究项目的结果报告，该项目研究了极低频电磁场的健康影响。该报告声明：

    NIEHS认为证明极低频电磁场曝露的可能健康影响的证据不够有力。在找到更有力的证据改变这一观点前，应鼓励低成本、安全地减少曝露。

在强调没有必要进行主动性调控的同时，由于用电和因此产生的极低频电磁场曝露无处不在，所以报告声明“有必要采取被动调控行动，如不断加强教育公众和社区减少曝露的途径”。尽管调控行动不在NIEHS的范围内，他们建议：

    电力行业继续采用现行的电力线布置做法来减少曝露，并继续探索在不产生新的危害的前提下，减少输电线路和配电线路周围磁场的产生。我们也鼓励降低来源于住宅区配电线路曝露的技术，前提是这些技术不会增加其他的风险，如突然触电身亡或引发火灾的风险。

这个建议在大多数方面与预防性原则的应用一致。

6. 预防性原则和电磁场政策：细则

预防性原则在电磁场政策的应用中有一些独特并令人感兴趣的方面。这些方面包括利用日常曝露水平作为基准，新的电气设施与已有的电气设施的区别，儿童曝露以及曝露的非自愿性等。还包括一些风险权衡。

如上讨论，既然目前还不知道什么水平或特点的曝露（如果确实存在）可能有害，一些预防性原则的应用已经利用现有的电磁场曝露水平作为标准。在瑞典，国家当局提倡“在有关环境中的场严重偏离我们认为正常的情况下”，应用预防性原则（国家职业安全与健康委员会，1996年）。同样，纽约公共服务委员会限制新建筑的设计为“产生的磁场不能强于已经在整个国家随处可见的那些建筑的磁场”（Stilwell，1996年）。

将预防性原则的应用限制于新设施，这一做法在大部分采用预防性原则的政策中很常见。毫无疑问：关注新设施源于对成本的考虑，改装已有的设施的成本远远高于改良新设施设计的成本。由于电磁场影响的流行病学证据在儿童白血病方面最有力，且儿童通常得到额外保护，一些预防性原则的提议者建议对学校和日托所给予特殊考虑（如在瑞典）。包括成本-有效性计算的正式政策分析也倾向偏重儿童曝露，因为儿童可能失去更多年的生命。如Keeny和Von Winterfeldt的论文中对这个问题相当详尽的讨论（Keeny and von Winterfeldt，2000年），电磁场政策的决策需要权衡考虑，这是任何决策所固有的。需要权衡考虑的因素包括风险抵消、风险替代、风险转移和风险转化的可能性（Graham and Wiener，1995年），以及收益和成本。通过降低曝露的一方面来降低电磁场的健康影响的潜在风险，但同时增加另一个未知的可能有害的方面，这就是风险抵消的一个例子。住宅内接地电流带来曝露于高水平电磁场的风险，由于金属输水管道使地线断开而使接地电流减小，从而引起火灾和触电身亡的风险，这两个风险之间的权衡折衷便是风险替代的一个例子。风险转移是指在一些缓解策略所固有的将曝露负担从一种人群转移到另一种人群。例如，将变压器从教室移至走廊。风险转化的例子虽然不起眼，但是对于与需要缓解风险的额外工程建设相关的危害来说，却算的上是真正的风险。

最后，有意识的和无意识的曝露源具有不同的风险认知意义（Slovic，1987年）。如果曝露是不经意间强加的，认知风险增加。尽管谨慎回避的概念包括了对个人和有意识的曝露的建议，同样也包括对无意识强加的曝露的建议，但大部分到目前为止采用的政策都集中针对被认为是无意识的曝露。

7. 电磁场和政治

由于电磁场的决策缺乏科学基础，从而为政治决策的制定打开了一扇门。过去电磁场问题的讨论中，各种不同的利益集团以现有证据的不同解读作为他们论据的依据，支持或反对预防性措施。

媒体的关注常常将各解读间的差异放大，聚焦一种解读，轻视另一种解读，对公众关注产生了相当大的影响。20世纪80年代，为加大公众对风险的认识，媒体对电磁场的研究结果进行了广泛的报道，使电磁场可能引发癌症的可能性成为大家强烈关注的问题。公众关注成为减低电磁场的监管决策的主要因素。尽管大型环境组织从未研究过这个问题，但小型社团产生了巨大的影响。

通过支持研究及提倡基于科学制定决策，电力行业也影响了电磁场的决策。与此同时，电力行业反对重大预防性措施，支持易实施的低成本预防性措施。

8. 对应用于电磁场的预防性原则的批判

预防性原则，或者更确切地，谨慎回避，在电磁场政策中的实施，被批为过犹不及。最严厉的批评对回避政策作者援引的科学和政治论点提出质疑，称回避政策 “摒弃科学”（《电磁能政策联盟》，1991年）。在这些评论家看来，接受谨慎回避政策就是屈服于未知的非理性恐惧，就是拒绝科学的风险评估方法。还有一个担心，采用谨慎回避可能会开启处理具有科学复杂性和不确定性的公共健康争议性问题的不良先例。而且，评论家担心停留在符合成本效益原则的减少曝露的策略不太可能。他们认为，如果政策是由公众关注而不是科学驱使，最终公众总是会争取更加昂贵的选择。

随着预防性原则应用于电磁场政策，公平和环境公正问题也被提出，以反对预防性原则。例如，因为预防性原则建议减少新的学校建筑的高曝露值，这将导致环境公正问题，因为贫穷儿童更有可能就读于较旧的学校。

站在预防性原则争论另一面的评论家认为预防性原则和谨慎回避实在是太实用了，尤其因为它们都将成本-有效性纳入考虑范围。争论的这一面同样出现了环境公正问题，假定较贫困群体的电磁场和其他有毒物质的曝露值更高，这样他们需要或应该得到比提供给他们的保护更为积极有效的保护，如果政策的制定有赖于直接的成本-有效性分析。

9. 讨论

风险总是存在于我们生活的方方面面，而且总是具有与这些风险相关联的某些不确定性。我们作为个体和社会，有能力而且确实在不确定的情况下做出决策。并且虽然风险的可能性本身不能成为采取措施的理由，不确定性本身也不能成为不采取措施的理由。更确切的，提出的预防性措施和它的替代措施（不采取提出的措施）应该根据假阳性和假阴性误差的概率和它们导致的后果进行评估。当假阴性误差带来的社会损失比假阳性误差带来的损失更引人注目时，实施预防性措施就是合理的（Graham，this issue）。

预防性原则很模糊，允许各种不同的解读。因此所有的预防性原则最多只能提供一个大概框架。我们需要其他决策规范来指导：在给定情况下，面临不确定性时实际上是否应该采取措施以及如果采取措施，在具有竞争性的选择中应该选择哪一项措施。这类指导应该建立在权衡和成本-效益分析的基础上。

伴随对电带来益处的考虑，降低电磁场的巨大社会成本使得预防性原则的应用过程中成本和成本有效性的考虑十分必要。电带来益处和潜在的缓解成本都很巨大，这就轻易地证明：为了做出更明智的决定，需要更多更先进的科学知识。

因为就所有的目标而言，任何一项替代措施都不大可能是首选。所以界定决策目标十分重要，可能在那些目标之间权衡折中是必要的。其他标准也需要得到发展和应用。这些标准可能取决于谁在什么环境下使用预防性原则的细节。这些标准的效用如何将取决于个人、行业或政府是否运用了预防性原则，以及人类健康或环境是否将得到保护。据我们所知，预防性原则还从未被用于职业环境，尽管在谨慎回避与辐射防护所使用的ALARA原则（可达到的尽可能低原则）之间存在着一些相似之处。 

预防性原则在环境政策中被越来越多地被提倡。个人，州和国家政府把电磁场问题作为管理工具使用。尽管作为一般原则它很有吸引力，但涉及到实施细节时情况则全然不同。为了更实用，预防性原则需要与风险评估直接联系。目前认为，预防性原则和谨慎的风险分析是两种截然不同的方法，部分原因在于二者在术语上存在很大差异。在任何一个风险评估中，科学和判断都起着至关重要的作用。采用预防性原则并不会取消，而且还可能会增加不确定性降低的需要。任何这类方针政策都应该提供监督和优化行动的后果的手段，因为在不确定情况下做出的决策并不总是正确的。

参考文献

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